Execução Fiscal e Competência Territorial: Análise do Tema 1204 do STF (ARE 1327576) e Implicações para a Defesa do Contribuinte (2026)

O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 1327576 sob o rito da repercussão geral (Tema 1204), fixou entendimento de que a competência territorial para o ajuizamento de execuções fiscais por entes subnacionais deve ficar restrita aos limites do território do respectivo ente federativo ou ao local de ocorrência do fato gerador. A decisão, proferida por unanimidade (11×0) na sessão virtual encerrada em 6 de agosto de 2024, conferiu interpretação conforme a Constituição Federal ao art. 46, § 5º, do Código de Processo Civil, encerrando controvérsia que produzia efeitos diretos sobre o exercício do direito de defesa de contribuintes com operações multiestaduais. O presente artigo analisa os fundamentos normativos e jurisprudenciais da decisão, suas implicações práticas para contribuintes e Fazendas Públicas, e as estratégias processuais de defesa decorrentes da tese vinculante firmada pela Corte.

A relevância do tema transcende a esfera meramente processual, uma vez que a definição do foro competente para execuções fiscais afeta diretamente a capacidade do contribuinte de exercer plenamente sua defesa, o custo de acompanhamento dos processos judiciais e, em última análise, o equilíbrio da relação entre Fisco e contribuinte. O entendimento firmado pelo STF, ao restringir a aplicação da norma processual aos limites territoriais do ente subnacional, reafirma princípios constitucionais fundamentais como o pacto federativo, a autonomia administrativa dos entes e o devido processo legal.

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Contexto Normativo: Do CPC/73 ao CPC/2015 e a Evolução da Competência para Execuções Fiscais

A competência territorial para o ajuizamento de execuções fiscais sofreu alteração significativa com a transição do Código de Processo Civil de 1973 para o Código vigente, promulgado em 2015. Sob a égide do CPC/73, o art. 578 estabelecia que a execução fiscal seria proposta no foro do domicílio do réu, e, na hipótese de ausência de domicílio, no foro de sua residência ou no do lugar onde fosse encontrado. O parágrafo único do mesmo dispositivo, todavia, ampliava as possibilidades ao permitir o ajuizamento no foro do lugar em que se praticou o ato ou no foro do lugar em que ocorreu o fato que deu origem à dívida, ainda que o réu ali não mais residisse, bem como no foro da situação dos bens, quando a dívida deles se originasse. A jurisprudência consolidada no Superior Tribunal de Justiça, sob a vigência do CPC/73, reconhecia a existência de competência concorrente, com preferência pelo foro de domicílio do réu, permitindo à Fazenda Pública optar entre os foros legalmente previstos.

O Código de Processo Civil de 2015 promoveu alteração substancial ao concentrar a disciplina da competência para execuções fiscais no art. 46, § 5º, com redação mais sintética: “A execução fiscal será proposta no foro de domicílio do réu, no de sua residência ou no do lugar onde for encontrado.” Observa-se que o legislador suprimiu as hipóteses anteriormente previstas no parágrafo único do art. 578 do CPC/73, eliminando expressamente a possibilidade de ajuizamento no foro do lugar do fato gerador ou da situação dos bens. A doutrina e a jurisprudência, diante da nova redação, passaram a discutir se os três foros elencados no dispositivo estabeleciam ou não ordem de preferência, e se a norma poderia ser aplicada de modo a impor que entes subnacionais — Estados, Distrito Federal e Municípios — ajuizassem suas execuções fiscais perante o Poder Judiciário de outros entes federativos, quando o domicílio do contribuinte estivesse localizado em unidade da federação diversa.

Essa última questão revelou-se particularmente relevante para contribuintes que, embora domiciliados em determinado Estado, praticavam operações tributáveis em outros. O exemplo paradigmático, que veio a constituir o caso concreto julgado pelo STF, envolve a cobrança de ICMS apurado em trânsito de mercadorias em Estado diverso daquele em que se localiza a sede da empresa contribuinte. A controvérsia residia, portanto, na interpretação do art. 46, § 5º, do CPC/2015 à luz dos princípios constitucionais do pacto federativo e da autonomia administrativa dos entes subnacionais.

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O Caso Concreto: ARE 1327576 e a Origem da Controvérsia

O recurso extraordinário com agravo que deu origem ao Tema 1204 decorreu de execução fiscal ajuizada pelo Estado do Rio Grande do Sul em face da empresa Marilliam Comércio, Importação e Exportação de Artigos Domésticos Ltda., visando à cobrança de crédito fiscal inscrito em dívida ativa relativo ao Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS). A ação foi proposta perante o Juízo de São José do Ouro, no Rio Grande do Sul, local onde ocorreu a autuação fiscal decorrente do trânsito de mercadorias. A empresa executada, por sua vez, arguiu a incompetência territorial do juízo gaúcho, sustentando que, nos termos do art. 46, § 5º, do CPC, a execução fiscal deveria ser processada em Santa Catarina, Estado em que se encontrava localizada sua sede social, constituindo, portanto, o foro de seu domicílio.

O Juízo de primeiro grau acolheu a preliminar de incompetência suscitada pela empresa e determinou a remessa dos autos ao foro do domicílio da pessoa jurídica. A questão ascendeu ao Tribunal de Justiça do Rio Grande do Sul, que reformou a decisão e determinou o prosseguimento da execução no foro gaúcho, com fundamento na impossibilidade de que execuções fiscais de créditos estaduais fossem processadas perante o Poder Judiciário de outro ente federativo, sob pena de violação ao pacto federativo e à autonomia administrativa e organizacional do Estado. A empresa interpôs recurso extraordinário, que, por meio do agravo, foi reconhecido como representativo da controvérsia constitucional e submetido ao rito da repercussão geral.

A Procuradoria-Geral da República, em parecer subscrito pelo então Procurador-Geral Augusto Aras, manifestou-se pela constitucionalidade do art. 46, § 5º, do CPC, ressalvando, porém, que sua interpretação deveria resguardar o direito de defesa do contribuinte. O PGR salientou que a relação tributária é tipicamente assimétrica e que impelir o contribuinte a responder perante foro diverso dos previstos na norma poderia, em situações-limite, inviabilizar o devido processo legal, dados os custos que demandam o acompanhamento adequado do feito.

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O Julgamento: Fundamentos da Decisão Unânime do Plenário do STF

O Plenário do Supremo Tribunal Federal concluiu o julgamento do ARE 1327576 na sessão virtual encerrada em 6 de agosto de 2024, com placar unânime de 11 votos a 0, fixando a seguinte tese de repercussão geral: “A aplicação do art. 46, § 5º, do CPC deve ficar restrita aos limites do território de cada ente subnacional ou ao local de ocorrência do fato gerador.” O relator, Ministro Dias Toffoli, fundamentou seu voto na jurisprudência já firmada pelo próprio Plenário do STF no julgamento das Ações Diretas de Inconstitucionalidade 5492 e 5737, ambas de sua relatoria, nas quais a Corte conferiu interpretação conforme a Constituição Federal a dispositivos do CPC que tratam da competência territorial para causas em que Estados e Distrito Federal figuram como partes.

No julgamento das ADIs 5492 e 5737, concluído na sessão virtual encerrada em 24 de abril de 2023, o STF declarou inconstitucional a regra de competência que permitia que entes subnacionais fossem demandados perante qualquer comarca do país. Prevaleceu, naquele julgamento, a divergência inaugurada pelo Ministro Luís Roberto Barroso, que fixou a tese de que “é inconstitucional a regra de competência que permita que os entes subnacionais sejam demandados perante qualquer comarca do país, devendo a fixação do foro restringir-se aos seus respectivos limites territoriais.” O Ministro Barroso salientou que, diferentemente da União, que possui representação judicial em todo o território nacional por meio da Advocacia-Geral da União, os Estados e o Distrito Federal organizam suas procuradorias dentro de seus limites territoriais, de modo que a extensão irrestrita da competência a qualquer foro do país criaria desequilíbrio federativo.

No ARE 1327576, o Ministro Toffoli transpôs esse raciocínio para a execução fiscal, destacando que permitir que execuções fiscais de créditos estaduais ou municipais fossem ajuizadas perante o Poder Judiciário de outra unidade federativa implicaria exigir que entes subnacionais organizassem serviços públicos fora de seus limites territoriais, em contrariedade ao texto constitucional. A Constituição Federal não exige que Estados, Municípios e o Distrito Federal mantenham estrutura administrativa e judicial além de suas fronteiras, e a imposição prática de acompanhar execuções fiscais perante varas judiciais de outros Estados dificultaria a recuperação de créditos tributários e comprometeria a eficiência administrativa desses entes.

O voto do relator foi acompanhado sucessivamente pelos Ministros Alexandre de Moraes, Flávio Dino, Cármen Lúcia, Cristiano Zanin, Edson Fachin, Luiz Fux, Nunes Marques, André Mendonça, Gilmar Mendes e Luís Roberto Barroso, consolidando unanimidade que conferiu especial força ao precedente vinculante.

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Alcance da Tese Vinculante: Interpretação e Aplicação Prática

A tese fixada no Tema 1204 estabelece dois critérios alternativos de competência territorial para o ajuizamento de execuções fiscais por entes subnacionais: o território do ente federativo credor ou o local de ocorrência do fato gerador. Essa formulação merece análise cuidadosa quanto ao seu alcance e às consequências práticas para diferentes categorias de contribuintes e de créditos tributários.

No que concerne ao primeiro critério — limites do território do ente subnacional —, a tese vinculante assegura que o Estado, o Município ou o Distrito Federal poderá ajuizar a execução fiscal perante qualquer comarca situada dentro de seus limites territoriais. Assim, o Estado do Rio Grande do Sul pode propor execução fiscal perante qualquer comarca gaúcha, mas não perante varas situadas em Santa Catarina, São Paulo ou qualquer outra unidade da federação, ainda que ali se localize o domicílio do contribuinte executado. O mesmo raciocínio se aplica aos municípios, que ficam restritos a ajuizar suas execuções fiscais perante o próprio foro municipal.

No que diz respeito ao segundo critério — local de ocorrência do fato gerador —, a tese reintroduz, por via jurisprudencial, uma possibilidade que o CPC/2015 havia suprimido em relação ao CPC/73. O fato gerador, como elemento determinante da competência, assume especial relevância nos tributos cuja materialidade está vinculada a operações específicas ocorridas em localidade determinada. No caso do ICMS sobre operações de trânsito de mercadorias, por exemplo, o fato gerador ocorre no momento da saída da mercadoria ou de sua entrada no território do Estado destinatário, conforme as regras de incidência previstas na Lei Complementar 87/1996 (Lei Kandir). A competência para o ajuizamento da execução fiscal será, portanto, a do foro onde se verificou a ocorrência do fato gerador, independentemente do domicílio fiscal do contribuinte.

É relevante destacar que a tese firmada no Tema 1204 não se aplica às execuções fiscais promovidas pela União, uma vez que o raciocínio constitucional subjacente à decisão repousa na distinção entre a estrutura administrativa da União — que possui representação judicial em todo o território nacional — e a dos entes subnacionais. As execuções fiscais federais continuam regidas pelas normas de competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, § 1º, da Constituição Federal, que permite ao contribuinte optar pelo foro de seu domicílio, pelo foro onde houver ocorrido o ato ou fato que deu origem à demanda, ou pelo foro onde esteja situada a coisa, mantida a possibilidade de ajuizamento no Distrito Federal.

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Implicações para Empresas com Operações Multiestaduais

A fixação da tese vinculante no Tema 1204 produz consequências diretas e significativas para empresas que realizam operações em múltiplas unidades da federação. Contribuintes do ICMS que efetuam o transporte de mercadorias entre Estados, por exemplo, passam a ter maior previsibilidade quanto ao foro em que poderão ser demandados em execuções fiscais. A empresa domiciliada em Santa Catarina que realiza operações de trânsito de mercadorias no Rio Grande do Sul sabe, a partir do precedente vinculante, que eventual execução fiscal relativa a crédito de ICMS apurado pela Fazenda gaúcha será necessariamente processada perante o Poder Judiciário do Rio Grande do Sul — e não em Santa Catarina.

Essa previsibilidade, embora restrinja a possibilidade de o contribuinte ser demandado no foro de seu domicílio — o que, em determinadas situações, poderia ser mais conveniente para a organização de sua defesa —, confere segurança jurídica e respeita a estrutura federativa do Estado brasileiro. A empresa que mantém operações em diversos Estados deve, portanto, preparar-se para a eventualidade de responder a execuções fiscais perante múltiplas jurisdições estaduais, cada qual vinculada ao território do ente credor ou ao local do fato gerador.

Para transportadoras, distribuidoras e empresas do setor logístico, cujas operações frequentemente envolvem trânsito de mercadorias por diversos Estados, a decisão do STF reforça a importância de manter assessoramento jurídico descentralizado ou com capacidade de atuação em múltiplas jurisdições. A impossibilidade de concentrar todas as execuções fiscais no foro do domicílio da empresa demanda planejamento processual preventivo e acompanhamento permanente de demandas em varas de execuções fiscais estaduais.

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Estratégias de Defesa: Incompetência Territorial como Tese Processual

O precedente firmado no Tema 1204 confere ao contribuinte um instrumento processual relevante para a defesa em execuções fiscais: a arguição de incompetência territorial quando a execução fiscal for ajuizada fora dos limites do território do ente subnacional credor ou em foro diverso do local de ocorrência do fato gerador. A incompetência territorial constitui matéria que pode ser arguida como preliminar nos embargos à execução fiscal, nos termos do art. 16 da Lei 6.830/80 combinado com o art. 337, II, do CPC, bem como por meio de exceção de incompetência ou, conforme as circunstâncias, por petição simples nos próprios autos da execução.

A questão processual relevante reside na natureza da competência territorial para execuções fiscais após a decisão do STF. A jurisprudência do STJ, antes do julgamento do Tema 1204, tratava a competência territorial para execuções fiscais como competência relativa, nos termos da Súmula 33, que estabelece que “a incompetência relativa não pode ser declarada de ofício.” Todavia, a interpretação conforme conferida pelo STF ao art. 46, § 5º, do CPC, com fundamento em princípios constitucionais — pacto federativo, autonomia dos entes subnacionais, separação de poderes —, confere feição constitucional à restrição territorial da competência, aproximando-a da natureza de competência absoluta, passível de reconhecimento de ofício pelo magistrado.

No cenário em que a execução fiscal é ajuizada por Estado perante vara de outro ente federativo — situação que a tese vinculante do Tema 1204 pretende coibir —, o contribuinte pode utilizar a exceção de pré-executividade como instrumento processual adequado para arguir a incompetência territorial, sem necessidade de garantia do juízo. A Súmula 393 do STJ admite a exceção de pré-executividade na execução fiscal para matérias conhecíveis de ofício que não demandem dilação probatória. Tratando-se de incompetência territorial derivada de norma constitucional vinculante, a demonstração é eminentemente documental — basta a verificação do ente credor, do local do fato gerador e do foro em que a execução foi ajuizada —, dispensando instrução probatória complexa.

É importante observar que, quando a execução fiscal é ajuizada dentro do território do ente subnacional credor, mas em foro distinto daquele onde ocorreu o fato gerador ou do domicílio do réu, a competência entre as comarcas internas daquele Estado permanece regida pelas normas estaduais de organização judiciária, mantendo-se como competência relativa. A tese do Tema 1204 não interfere na distribuição interna de competência dentro dos limites territoriais de cada ente federativo.

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Relação com Outros Mecanismos de Defesa em Execuções Fiscais

A arguição de incompetência territorial não é, evidentemente, a única tese de defesa disponível ao contribuinte em execuções fiscais. Ela integra um conjunto mais amplo de estratégias processuais que podem ser articuladas de forma complementar, conforme as especificidades de cada caso concreto. A prescrição intercorrente, disciplinada pelo art. 40, § 4º, da Lei 6.830/80 e objeto do Tema 1293 do STJ, constitui uma das teses mais recorrentes e pode ser combinada com a alegação de incompetência territorial quando ambas as circunstâncias estiverem presentes.

A nulidade da Certidão de Dívida Ativa por vício formal, a ilegitimidade passiva do executado, a ocorrência de prescrição ou decadência e o excesso de execução são teses que podem ser articuladas cumulativamente nos embargos à execução fiscal. A incompetência territorial, quando constatada, tem o mérito de constituir questão preliminar que pode conduzir à redistribuição do feito sem necessidade de exame do mérito, preservando ao contribuinte o direito de debater as demais teses perante o juízo competente.

No contexto das operações multiestaduais, a incompetência territorial pode representar vantagem estratégica significativa ao contribuinte. A redistribuição do processo para o foro correto implica, em muitos casos, alteração do juízo que conduzirá o feito, renovação de prazos processuais e possibilidade de reavaliação de decisões interlocutórias proferidas pelo juízo incompetente. Contudo, é essencial que a arguição seja formulada de modo tempestivo, preferencialmente como preliminar nos embargos ou por meio de exceção de pré-executividade antes da penhora, sob pena de preclusão.

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Perspectivas após o Tema 1204: Efeitos Vinculantes e Desdobramentos

Por ter sido julgado sob o rito da repercussão geral, o entendimento firmado no Tema 1204 vincula todos os tribunais e juízos do país, nos termos do art. 927, III, do CPC. Execuções fiscais estaduais e municipais ajuizadas em desacordo com a tese fixada deverão ser redistribuídas ao foro competente, e novos ajuizamentos deverão observar a restrição territorial. Os tribunais estaduais que, antes da decisão do STF, admitiam o ajuizamento de execuções fiscais no foro do domicílio do réu localizado em outro Estado deverão adequar sua jurisprudência ao precedente vinculante.

No plano operacional, a decisão impõe às Procuradorias estaduais e municipais a necessidade de estruturar seus serviços de representação judicial de modo a propor as execuções fiscais exclusivamente perante as varas situadas em seus respectivos territórios. Para Estados que mantêm postos fiscais em fronteiras interestaduais e apuram créditos tributários decorrentes de operações de trânsito de mercadorias, a tese vinculante confirma que o ajuizamento deverá ocorrer no foro correspondente ao local da autuação fiscal ou, de modo mais amplo, em qualquer comarca dentro dos limites do Estado credor.

A decisão também produz efeitos sobre processos em andamento. Execuções fiscais estaduais em tramitação perante varas de outros Estados deverão ser redistribuídas, de ofício ou a requerimento da parte, ao foro competente, nos termos da tese vinculante. O contribuinte que se encontre respondendo a execução fiscal perante foro de Estado diverso daquele em que se localiza o ente credor ou onde ocorreu o fato gerador deve avaliar, com a devida assessoria especializada, a conveniência de arguir a incompetência territorial.

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Perguntas Frequentes

1) O que decidiu o STF no Tema 1204 (ARE 1327576)?

O Supremo Tribunal Federal decidiu, por unanimidade, que a competência territorial para o ajuizamento de execuções fiscais por entes subnacionais (Estados, Municípios e Distrito Federal) deve ficar restrita aos limites do território do respectivo ente federativo ou ao local de ocorrência do fato gerador. A tese foi fixada sob o rito da repercussão geral, vinculando todos os tribunais e juízos do país.

2) A tese do Tema 1204 se aplica às execuções fiscais da União?

Não. A restrição territorial fixada pelo STF aplica-se exclusivamente às execuções fiscais promovidas por entes subnacionais — Estados, Municípios e Distrito Federal. As execuções fiscais da União continuam regidas pelas normas de competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, § 1º, da Constituição Federal.

3) Uma execução fiscal estadual pode ser ajuizada no foro do domicílio do contribuinte em outro Estado?

Não. Após o Tema 1204, a execução fiscal de créditos estaduais deve ser ajuizada dentro dos limites do território do Estado credor ou no local de ocorrência do fato gerador. O ajuizamento em foro situado em outro Estado da federação, mesmo que ali se localize o domicílio do contribuinte, contraria a tese vinculante.

4) Como o contribuinte pode arguir a incompetência territorial em execução fiscal?

A incompetência territorial pode ser arguida como preliminar nos embargos à execução fiscal, por meio de exceção de incompetência ou, quando as circunstâncias permitirem, por exceção de pré-executividade. A demonstração é eminentemente documental, dispensando instrução probatória complexa.

5) A competência territorial para execução fiscal é absoluta ou relativa após o Tema 1204?

A questão é debatida, mas a interpretação conforme a Constituição conferida pelo STF ao art. 46, § 5º, do CPC, com fundamento no pacto federativo e na autonomia dos entes subnacionais, confere feição constitucional à restrição territorial, aproximando-a da natureza de competência absoluta.

6) Quais empresas são mais afetadas pela decisão do Tema 1204?

Empresas que realizam operações em múltiplas unidades da federação são as mais afetadas, especialmente transportadoras, distribuidoras e contribuintes do ICMS envolvidos em trânsito interestadual de mercadorias. Essas empresas devem preparar-se para responder a execuções fiscais em diversas jurisdições estaduais.

7) Execuções fiscais em andamento perante foro de Estado diverso devem ser redistribuídas?

Sim. Por se tratar de precedente vinculante firmado em repercussão geral, as execuções fiscais em tramitação perante foro incompatível com a tese do Tema 1204 deverão ser redistribuídas ao foro competente, de ofício ou a requerimento da parte.

8) Qual a relação entre o Tema 1204 e as ADIs 5492 e 5737?

As ADIs 5492 e 5737, também relatadas pelo Ministro Dias Toffoli, declararam inconstitucional a regra de competência que permitia que entes subnacionais fossem demandados em qualquer comarca do país. O Tema 1204 transpôs esse mesmo raciocínio para a execução fiscal, reafirmando e consolidando o entendimento sob o rito da repercussão geral.

9) A exceção de pré-executividade é cabível para alegar incompetência territorial em execução fiscal?

Sim. A incompetência territorial derivada de norma constitucional vinculante constitui matéria de ordem pública demonstrável por prova documental, sendo compatível com a exceção de pré-executividade nos termos da Súmula 393 do STJ, dispensando garantia do juízo.

10) A tese do Tema 1204 altera a competência entre comarcas dentro do mesmo Estado?

Não. A tese vinculante restringe a competência interestadual, impedindo que execuções fiscais sejam ajuizadas fora dos limites do ente subnacional credor. A distribuição interna de competência entre as comarcas de um mesmo Estado permanece regida pelas normas estaduais de organização judiciária.

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Conclusão

O julgamento do Tema 1204 pelo Supremo Tribunal Federal representou avanço significativo na consolidação dos limites constitucionais à competência territorial para o ajuizamento de execuções fiscais por entes subnacionais. A tese vinculante, ao restringir a aplicação do art. 46, § 5º, do CPC aos limites do território de cada ente federativo ou ao local de ocorrência do fato gerador, reafirmou princípios constitucionais fundamentais — pacto federativo, autonomia administrativa dos entes subnacionais e devido processo legal — e conferiu segurança jurídica a contribuintes e Fazendas Públicas. A análise individualizada de cada situação, considerando a localização do ente credor, o local do fato gerador e o domicílio do contribuinte, é fundamental para a correta aplicação da tese vinculante e para a formulação de estratégias processuais adequadas de defesa.

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Este artigo foi redigido para fins de informação e debate, não devendo ser considerado uma opinião legal para qualquer operação ou negócio específico.

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